Ist der Bologna-Prozess verfassungswidrig?

 

Seit der Bologna-Erklärung von 1999 hat eine Amerikanisierung der deutschen und europäischen Hochschulen eingesetzt. Der bewährte deutsche Diplom-Abschluss wurde durch die anglo-amerikanischen Bachelor- und Master-Abschlüsse ersetzt. Private Hochschulen schießen wie Pilze aus dem Boden. Private und staatliche Hochschulen müssen zur Qualitätssicherung ihre Studiengänge von privaten Agenturen akkreditieren lassen. Mit Beschluss vom 17.02.16 hat das Bundesverfassungsgericht die bisherige Praxis der Akkreditierung für verfassungswidrig erklärt (siehe http://www.bundesverfassungsgericht.de/SharedDocs/Entscheidungen/DE/2016/02/ls20160217_1bvl000810.html). Der Entscheidung wurde folgender Leitsatz vorangestellt: „Das Grundrecht der Wissenschaftsfreiheit aus Art. 5 Abs. 3 Satz 1 GG steht zwar Vorgaben zur Qualitätssicherung von Studienangeboten grundsätzlich nicht entgegen. Wesentliche Entscheidungen zur Akkreditierung darf der Gesetzgeber jedoch nicht weitgehend anderen Akteuren überlassen, sondern muss sie unter Beachtung der Eigenrationalität der Wissenschaft selbst treffen.“ In Abs. 54 dieser Entscheidung heißt es: „Die mit dem ,Bologna-Prozess‘ unternommene Europäisierung des Hochschulraums als solche kann Eingriffe in die Wissenschaftsfreiheit nicht rechtfertigen. Die Akkreditierung nach deutschem Recht setzt zwar auch europäische Übereinkünfte um. Es gibt jedoch schon keine Harmonisierungskompetenz der [Europäischen, der Verf.] Union für die Lehre an den Hochschulen (vgl. Art. 165 Abs. 4 AEUV). Die ,Bologna-Erklärung‘ über den europäischen Hochschulraum ist eine bloße Maßnahme der Zusammenarbeit mit europäischer Zielsetzung im Bildungssektor. Diese steht nach Art. 165 Abs. 1 AEUV jedoch unter dem Vorbehalt der strikten Beachtung der Verantwortung der Mitgliedstaaten für die Lehrinhalte und die Gestaltung des Bildungssystems.“

  

Dem Gesetzgeber wurde eine Frist bis zum 31.12.17 eingeräumt, eine verfassungskonforme Regelung zu erlassen. Am 01.06.17 haben die 16 Ministerpräsidenten der Länder einen Studienakkreditierungsstaatsvertrag geschlossen, der eine verfassungskonforme Rechtsgrundlage schaffen sollte. Das reduziert den möglichen parlamentarischen Widerstand enorm, denn welcher Oppositionsabgeordnete will eine Vorlage kritisieren, die seine Partei in der Regierung eines anderen Bundeslandes verteidigt? Ob die verfassungskonforme Regelung gelungen ist kann bezweifelt werden. Im Kern ist alles beim Alten geblieben. Der Staatsvertrag wurde mit einem Ratifizierungsgesetz am 11.09.17 in den rheinland-pfälzischen Landtag eingebracht und in der Sitzung vom 20.09.17 zur Beratung an den Ausschuss für Wissenschaft, Weiterbildung und Kultur überwiesen.  

  

Das BVerfG kritisierte: „Die mit der Qualitätssicherung verbundenen Eingriffe in die Wissenschaftsfreiheit bedürfen nach Art. 5 Abs. 3 Satz 1 in Verbindung mit Art. 20 Abs. 3 GG einer hinreichenden gesetzlichen Grundlage (vgl. BVerfGE 49, 89 <126>; 122, 89 <107>; 126, 1 <24>). Rechtsstaatsprinzip und Demokratiegebot verpflichten den Gesetzgeber dazu, die insoweit für die Grundrechtsverwirklichung maßgeblichen Regelungen selbst zu treffen (vgl. BVerfGE 134, 141 <184 Rn. 126>; BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 12. Mai 2015 - 1 BvR 1501/13 -, Rn. 51 m.w.N.). Was wesentlich ist, ergibt sich aus den tragenden Prinzipien des Grundgesetzes, insbesondere aus den dort verbürgten Grundrechten.“ (BVerfG, a.a.O., Abs. 59) Der Artikel 2 des Staatsvertrags, den die Abgeordneten der 16 Landtage abnicken sollen, enthält eher Gemeinplätze und nicht die „für die Grundrechtsverwirklichung maßgeblichen Regelungen“. Zentral ist eher, dass die Landesregierungen nach Artikel 4 Rechtsverordnungen erlassen dürfen.

 

In der Debatte vom 20.09.17 stellte der CDUAbgeordnete Alexander Licht zutreffend fest: „Der Akkreditierungsrat würde .. die hoheitliche Verantwortung der Bundesländer übernehmen und durch seine Beschlüsse automatisch die staatliche Genehmigung von Studiengängen ersetzen.“ Man kann hinzufügen: Das darf der Landtag nicht! Die Qualitätskontrolle greift in die Wissenschaftsfreiheit des Art. 5 Abs. 3 GG ein, in die der Gesetzgeber eigentlich gar nicht eingreifen darf. Sie ist aber kein Privileg der Professoren, tun und lassen zu können was sie wollen, sondern ein fremdnütziges Grundrecht. Nach der Wertung des Verfassungsgebers wird die Ausbildungsfreiheit nach Art. 12 GG am besten gewährleistet, wenn die Wissenschaft frei ist und die Ausbildung dann sachgerecht organisieren kann. Art. 5 Abs. 3 wird also von Art. 12 Abs. 1 GG beeinflusst, der durch Gesetz geregelt werden darf. In diesem Rahmen dürfen die Landtage – wie es der Heidelberger Aufruf will – auf die Selbstregulierung durch die Wissenschaft vertrauen oder zum Schutz der Ausbildung eine externe Qualitätskontrolle einführen. Es muss dann aber der Gesetzgeber entscheiden, was und wie kontrolliert werden soll. Dieses Recht darf nicht an die Regierung und schon gar nicht an private Agenturen abgetreten werden. Diese Entscheidungen darf jeder Landtag autonom fällen. Mit der Ratifizierung eines Staatsvertrages zwischen den Landesregierungen können die Abgeordneten aber nur noch den Vertrag als Ganzes ablehnen und nicht mehr die Einzelheiten regeln. Die Verfassungswidrigkeit dieses Staatsvertrags ist schon wegen der unklaren Grenzziehung zwischen Regierung und Parlament offensichtlich.  
 

Das BVerfG kritisierte auch eine Dominanz der Bildungsbürokratie und eine mangelnde Beteiligung der Wissenschaft: „Insbesondere ist eine hinreichende Mitwirkung der Wissenschaft selbst an der Akkreditierung nicht gesichert. Nach § 7 Abs. 2 AkkStiftG gehören dem Akkreditierungsrat vier Mitglieder für die Hochschulen und zwei Studierende an, die von der Hochschulrektorenkonferenz benannt werden. Soweit Studierenden das Grundrecht der Ausbildungsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG) sowie daneben auch das Grundrecht aus Art. 5 Abs. 3 GG zusteht (vgl. BVerfGE 55, 37 <67 f.>), können sie beteiligt werden. Doch ist weder gesichert, dass hier wie auch in den Agenturen tatsächlich die Wissenschaft - und nicht etwa die Hochschulleitungen - vertreten sind. Noch ist gesichert, dass die Wissenschaft im Akkreditierungsrat die maßgebliche Stimme hat, denn dessen Mitglieder werden nach § 7 Abs. 2 Satz 2 AkkStiftG einvernehmlich von der Hochschulrektorenkonferenz und der Kultusministerkonferenz bestellt; damit verfügt die staatliche Verwaltung über eine Vetoposition, die an keinerlei Voraussetzungen gebunden ist. Durch die weitere Besetzung des Akkreditierungsrates aus den Ländern und aus der Berufspraxis, aus den für Dienst- und Tarifrecht zuständigen Landesministerien und aus den Agenturen (§ 7 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2, 3, 6 AkkStiftG) sind nur Interessen außerhalb der Wissenschaft vertreten. Das Akkreditierungsstiftungsgesetz schafft so kein Gesamtgefüge, das der Wissenschaftsfreiheit hinreichend Rechnung trägt.“ (BVerfG, a.a.O., Abs. 81) Auf diese Kritik reagierte der Staatsvertrag mit Artikel 9 Abs. 2 Satz 3: „Die Hochschulrektorenkonferenz stellt bei ihrem Vorschlag sicher, dass die unterschiedlichen Hochschularten und die Fächervielfalt eine angemessene Berücksichtigung finden und die Hochschullehrerinnen und Hochschullehrer nicht einer Hochschulleitung angehören.“ Hierbei handelt es sich erkennbar um ein Feigenblatt, denn natürlich werden nur willige Erfüllungsgehilfen der Hochschulleitungen berufen.

 

Im konkreten Fall kommt hinzu, dass die Akkreditierungsbürokratie gar nicht eingeführt wurde, weil die Selberregulierung der Wissenschaft die nötige Qualität nicht sicherstellen konnte. Vielmehr wurde sie von den europäischen Bildungsbürokratien in der völkerrechtlich völlig unverbindlichen Bologna-Erklärung nur deshalb vorgesehen, weil Akkreditierungen im anglo-amerikanischen System üblich sind. Um eine verfassungsrechtlich gebotene Abwägung zwischen Art. 5 Abs. 3 und Art. 12 Abs. 1 GG ging es gar nicht. Weil die Grundrechtsbeschränkung (hier Wissenschaftsfreiheit) für die Erreichung des wichtigen öffentlichen Interesses (hier Qualität der Ausbildung) gar nicht erforderlich ist, hat sie nach der ständigen Rechtsprechung des BVerfG zu unterbleiben. 
 

Der Grund, warum trotz der verfassungsrechtlichen Problematik an dem Akkreditierungsunwesen festgehalten wird, kann mit dem Satz „Geld regiert die Welt!“ beschrieben werden. „Die Landesrechnungshöfe gehen von regelmäßigen Belastungen durch Zahlungen der Hochschulen an die Agenturen in Höhe von 10.000 € bis 15.000 € pro Studiengang aus (vgl. Bayerischer Oberster Rechnungshof, Jahresbericht 2012, S. 93; Landesrechnungshof Brandenburg, Jahresbericht 2011, S. 174 ff.; Wissenschaftsrat, Empfehlungen zur Akkreditierung als Instrument der Qualitätssicherung, Drs. 2259-12 vom 25. Mai 2012, S. 33, 143); die zusätzlichen internen Kosten der Hochschulen werden zwischen 30.000 € und 38.000 € pro Studiengang bemessen (vgl. Thüringer Rechnungshof, Jahresbericht 2008, S. 115; Wissenschaftsrat, a.a.O., S. 46, zu Bayern, Brandenburg, Nordrhein-Westfalen, Thüringen).“  (BVerfG, a.a.O., Abs. 54) „Leider steht nicht zu erwarten, dass die Akkreditierungsagenturen eine Pfründe kampflos aufgeben werden, die ihnen bisher mehr als eine Milliarde eingebracht hat. (Heidelberger Aufruf gegen die Akkreditierung, FAZ v. 12.05.16, http://www.faz.net/aktuell/feuilleton/forschung-und-lehre/heidelberger-aufruf-gegen-die-akkreditierung-14224001.html) Weiter kritisiert der Aufruf: „Das Unwesen der Akkreditierung ... verletzt die Freiheit von Forschung und Lehre und zerstört die Hochschulautonomie; führt zu universitärer Planwirtschaft, einem Exzess an Bürokratie und zur Selbstherrlichkeit einer niemandem verantwortlichen Akkreditierungsoligarchie; hindert Wissenschaftler daran, sich mit ungeteilter Aufmerksamkeit ihren eigentlichen Aufgaben in Lehre und Forschung zu widmen, und raubt den Studenten kostbare Zeit für ihr Studium; hat die Landesparlamente in der Hochschulpolitik weitgehend entmachtet, die Kulturhoheit der Länder zerstört und den hochschulpolitischen Föderalismus außer Kraft gesetzt; verschwendet Steuergelder in unvorstellbarem Ausmaß …“ (ebenda). Die Lobbyisten der Zertifizierungsindustrie haben die Politiker aber erfolgreich genug bearbeitet, dass man ihre Umsätze weiter sichern will. Es sind ja nur Steuergelder, die hierfür verschleudert werden! Ob dabei Parteispenden geflossen sind ist nicht bekannt.

 

 

  

 

Prof. Dr. Werner

Rechnungswesen 

an der Hochschule

 

fachliche Meinungen

Müller,  lehrt
und Controlling Mainz.

 

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